民國初年，正當俄英兩國趁中國內亂的機會火中取栗、各有斬獲的時候，在旁邊虎視眈眈的日本也是十分着急卻又使不上勁，原因是俄國在中國邊境駐有重兵，隨時可以採取行動;而英國也可以通過印度的渠道進行滲透，但日本是島國，與中國領土並無交界，一旦要運送軍隊來華，未免興師動衆，會引起列強的不滿。
日本雖然和和沙俄簽有密約，準備在中國亂到一定程度的時候，兩國按密約中的滿蒙境內分界線，一起出兵瓜分了滿蒙。但沒有想到的是，辛亥革命的時間非常短，且沒有發展到兩個強盜期盼的“嚴重程度”;這一躊躇，出兵的機會便已經錯過了。
在清帝退位前，日本聽說中國即將實行共和制，當時還是打算出兵幫助清廷撲滅革命的。原因很簡單，日本是君主制國家，一旦中國實行了共和制，勢必對天皇在日本國內的地位產生不利的影響，而且一旦日本幫助清廷完成這一“功勳”，自然可以索取高額的回報，何樂而不爲。
可惜的是，日本援助清廷的計劃遭到了普遍的冷遇，其他列強對腐朽的清廷失望至極，已經不願意在這艘破船上浪費時間和精力，而受命組建的袁世凱內閣對繼續維持大清也無興趣。令日本不快的是，英美等列強新選中的代理人袁世凱卻是爲他們極爲忌諱和厭惡的，因爲袁世凱早年在朝鮮的時候就一直與日本人鬥法，對日本的鬼蜮伎倆可謂是知根知底，而且袁世凱對日本人明顯具有一種根深蒂固的不信任感。日本人深知，袁世凱在外交上乃是李鴻章“以夷制夷”之法的衣鉢傳人，其一貫主張聯英美以制日俄，他一旦上臺，對日本的圖謀無疑是一種潛在的威脅。
辛亥革命的機會錯過了，但隨後的機會接踵而至。1914年7月，第一次世界大戰爆發，幾乎所有的歐洲列強都捲入了這場戰爭，其中英、法、俄抱成團與另一團夥的德國及奧匈帝國捉對廝殺，歐洲大地刀光劍影，狼煙四起，而日本在一戰前曾與英國結成同盟關係，它見歐洲列強此刻無暇顧及遠東地區，當然不能錯過這次擴張的機會。
日本當時看中的肥肉是德國在青島的租借地，因爲德國在中國是新來的暴發戶，勢力不大，根基尚淺，而此刻又被歐戰纏身，日本這時對德國宣戰並佔領青島絕對是“低風險、高收益”的好買賣。說幹就幹，1914年9月2日，日軍藉口對德宣戰，隨即在德國膠州灣租界之外的龍口登陸，並向青島發動進攻。
如果說俄英兩國陰謀割裂中國邊疆還算是“邊患”的話，日本的入侵對中華民族則可謂是生死交關的“心腹之患”。袁世凱得知日軍侵入山東半島後，當晚便在總統府召開會議，內閣各總長全部參加，可見事態嚴重。據參加會議的外務部參事顧維鈞回憶，袁世凱當時問陸軍總長段祺瑞，如果抵抗的話可以維持多久，段祺瑞說可以抵抗四十八小時。袁世凱問其他總長有什麼意見，大多數人都沉默不語。袁世凱遂決定仿照1904年日俄戰爭時期的老辦法，劃定日軍過境的走廊和交戰區，以儘可能的防止戰爭波及其他地區。
事實上，中國在一戰爆發後已經宣佈中立，日軍此次乘歐戰爆發而侵略中國的行爲非但違反了國際法，從邏輯上來說也是匪夷所思。但是，一個國家的國際地位往往是由國家實力來決定的，在無力阻止日軍行動的情況下，袁世凱也只能再次接受當年日俄戰爭時期的屈辱“中立”。
當時德國在青島的駐軍數量十分有限，德軍在象徵性的抵抗後，青島便告失手，但日本並沒有收手，反而藉口膠濟鐵路是德國產業爲名，出兵佔領了整個膠濟鐵路並進佔濟南火車站，將鐵路和車站中的德國及中國僱員全部趕出門外，由日本人全面接手，絲毫沒有理會袁世凱政府發出的“中立”聲明。不僅如此，日本在佔領青島後，其不顧袁世凱政府的一再抗議，隨後又將膠濟鐵路沿線的礦山、企業及海關加以全面佔領，事實上是繼承了德國的一切侵略權益。
衆所周知，日本對中國的侵略是有計劃、有步驟，正如臭名昭著的田中奏摺說的，“欲征服中國，必先征服滿蒙;如欲征服世界，必先征服中國”。日本在甲午戰爭中攫取了朝鮮和臺灣，在日俄戰爭中獲得東北(南滿)的侵略權益，這一次也不僅僅會侷限在青島一隅。
果不其然，1915年1月18日，在這個寒冷的冬日，剛剛從東京回任的日本駐華公使日置益在謁見袁世凱的時候，突然拋出日本政府的對華要求，共計五號二十一條，這就是歷史上駭人聽聞的“二十一條”。
“二十一條”的主要內容如下：
第一號共四條，要求中國承認日本繼承德國在山東的一切權益;山東省不得讓與或租給他國;准許日本修建自煙臺(或龍口)連接膠濟路的鐵路;山東各主要城市開放爲商埠。實際上要把山東變成日本的勢力範圍，爲瓜分中國做準備。
第二號共七條，要求中國承認日本在南滿和內蒙古東部的特殊權利，日本人有居住往來(實際上是無限制移民)、經營路礦等項特權，且不許其他列強介入;旅順、大連的租借期限及南滿、安奉兩鐵路期限，均延長至99年。日本陰謀將東北和內蒙變成自己的殖民地，可謂是存心積慮。
第三號共兩條，要求把漢冶萍公司改爲中日合辦，中國不得自行處理，附近礦山不準公司以外之人開採。
第四號一條，要求所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國。換句話說，中國成爲日本的被保護國。
第五號是最狠的，共有七條，包括：要求中國政府聘用日本人爲政治、軍事、財政等顧問;中日合辦警政和兵工廠，中國向日本採購一半以上的軍械;武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路的建築權讓與日本;日本在福建省有開礦、建築海港、船廠及築路的優先權;日本人在中國有傳教之權，日本人經營的醫院、寺廟及學校，在內地有土地所有權;等等。這幾乎是要把中國變成日本的附屬國，與當時朝鮮的地位相同了。
日本此時拋出“二十一條”，並非偶然。早在1900年，日本浪人內田良平便發起了一個名叫黑龍會的間諜組織，這個組織以中國的黑龍江爲名，其用心顯而易見。黑龍會雖然名義上是個民間組織，但對日本官方的決策有很大的影響，他們自成立伊始便深入朝鮮、中國東北、蒙古、西伯利亞等地，其活動包括刺探收集情報、祕密繪製地圖、收買民族敗類、策動內亂等，比如朝鮮之合併、中國之革命、拉攏宗社黨人、策動滿蒙獨立等等，背後都不乏黑龍會的影子。
黑龍會在思想上自命爲黃種人的代表，並提出由日本來充當遠東盟主，亞洲各國在日本的領導下對抗白種人，事實上這種所謂的“亞細亞主義”不過是亞洲版的門羅主義，也就是後來“大東亞共榮圈”的思想根源。
1914年歐戰爆發後，內田良平覺得日本的時機已到，隨後便以黑龍會的名義親自起草了一份名叫《對華問題解決意見書》(即《黑龍會備忘錄》)的文件，並將之轉呈給當時的日本首相大隈重信。內田良平在這份意見書中提出，趁着中國目前尚未強大且孤立無援之機會，脅迫中國接受祕密條約，造成“保護國”的既定事實、打擊袁世凱的威望，支持一切反袁力量以促成中國的內亂;支持除袁世凱以外的帝制復辟活動，使中國在政體上與日本保持一致，爲今後中日合併創造條件。
當時黑龍會的邏輯是這樣的，他們認爲歐戰爆發後，日本應當趁着西方列強無瑕東顧的寶貴時機有所作爲，因爲歐戰終有結束之時，屆時列強仍舊會重返遠東，繼續其瓜分與掠奪。如果日本在大戰期間搶先對中國下手，加以獨佔並造成既定事實的話，屆時列強東返也就無可奈何，這樣日本便樹立了遠東霸權，並可以此爲基礎進一步爭奪世界霸權。
黑龍會的計劃主要包括一下幾條：一是在南滿和東蒙確定統治權，隨後向這些地區大量移民(正如二十年後之所爲)，爲日本的擴展打下牢固的基礎;二是在中國內地修建並控制鐵路網，開發那些取之不盡的資源礦產，並排斥列強前來競爭;三是取得中國的政治、軍事、警政、財政的監護權，將中國變成日本的保護國，爲中立合併打下基礎，也就是所謂的“朝鮮道路”了。
更爲可嘆的是，當時的日本元老重臣及內閣軍部，他們不僅在侵華的思維邏輯上與黑龍會不謀而合，就連其侵華步驟和計劃藍圖都是高度一致。事實上，後來的“二十一條”即是以內田良平的這份意見書爲藍本，而之後的田中奏摺、大東亞共榮圈等等，與這個《黑龍會備忘錄》在思想和理論上都是一路貨色，其狼子野心，昭然若揭。
再說袁世凱，他在接到“二十一條”後，表面上未動聲色，只是說事關交涉事宜，須由外交部主管辦理，屆時由外交總長與貴公使交涉。等到日本公使走後，袁世凱知道事態嚴重，隨後便召集緊急會議，討論對策。
據記載，袁世凱對“二十一條”的批示非常詳細，如第一號關於旅大南滿鐵路展限問題，袁批示：此本於前清中俄協定東三省會議時，已允繼續俄國未滿之年限，由日本展續滿期，今又要重新更定。但將來若能收回，對於年限沒有多大關係，此條不必爭論;
對第二號至第四號，袁批示：對承認德國利益問題，應雙方合議，何能由日本議定，由我承認，這是將來之事，不必先行商議，可從緩議;對於合辦礦業問題，袁批示：可答應一二處，須照礦業條例辦理，愈少愈好，可留與國人自辦;對於建造鐵路，袁批示：須與他國借款造路相同，鐵路行政權，須又中國人自行管理，日本可允與以管理借款之會計審覈權，惟須斟酌慎重;對於開商埠問題，袁批示：須用自開辦法，並應限制，免日本人充斥而來，反客爲主;對漢冶萍鐵礦廠問題，袁批示：這是商辦公司，政府不能代謀;對福建讓與問題，袁批示：荒唐，領土怎能讓與第三國;對內地雜居事宜，袁批示：治外法權未收回之前，不能允以雜居。
對於第五號，袁批示：此項限制我國主權，簡直似以朝鮮視我，這種條件豈平等國所應提出，實堪痛恨;日本自己亦覺不妥，故注“希望條件”，不理可也。萬萬不可開議，切記切記(兩句袁世凱特意加硃筆密圈)。
日本此時提出“二十一條”，事實上是有備而來，因爲它之前便已料定中國缺乏反抗之能力，因而從一開始便警告袁世凱這是祕密條約，必須從速商定，不得外泄。倘若中國不答應，日本就要海陸並進，大舉進攻，而當時的列強都沒有能力前來干涉，美國雖然尚未介入歐戰，但也不願獨力阻止日本的侵略計劃。對此，日本是早有戰略預估的，因而也就肆無忌憚了。
“二十一條”是袁世凱從政以來最嚴重的外交危機，所幸其應對還算有效得體。袁世凱採取的第一個措施便是利用各種渠道摸清日方的底牌，他先派出日籍顧問有賀長雄返回日本訪問日本政界元老鬆方正義及山縣有朋，探查其中的內幕，隨後又派人花重金收買日本間諜，調查日方的有關情況，以在談判中爭取主動。
爲配合摸底活動，袁世凱在談判中故意採取了拖延戰術，他首先將在外交交涉中不甚在行的孫寶琦換下，並再度啓用了善於在困難局面前談判的前外交總長陸徵祥，並指示陸徵祥與曹汝霖在談判中逐條商議，務必拖延時間，不可被日本人牽着鼻子走。
陸徵祥是中國近代史上一個難得的外交人才，爲了貫徹袁世凱的指示，他也想了很多辦法，譬如日本提出每天開議，而陸徵祥則和顏悅色的提出，他的事務非常繁忙，每週只能開一次會，最後使得日方妥協，每週會談三次。在每次談判之時，陸徵祥總是故意縮短會議時間，譬如每次開會，陸徵祥說完開場白後即命獻茶，並儘量拖長喝茶的時間，這與猴急的日方代表形成了鮮明的對比。但日本代表也無可奈何，因爲這畢竟是東方的禮節。
袁世凱的努力最終有了回報，他通過各種渠道瞭解到的信息顯示，“二十一條”並沒有經過御前會議(如果要動用武力必須經過御前會議)，而是大隈重信內閣擅自採取的祕密行爲。由此，袁世凱便有步驟的通過報紙及外交渠道將“二十一條”的內容透露出去，結果引發了一場軒然大波，“二十一條”立刻成爲紐約及倫敦媒體的頭條新聞，這也使得日本試圖儘快結束同中國的祕密談判已經不可能。而美國國務卿在得知“二十一條”的內容後，隨即照會中日兩國，聲明美國對於中日兩國所締結的條約如果有違門戶開放政策的話，將一概不予承認。國內人民在得知“二十一條”的消息後更是義憤難平，國內外各界要求政府對日抗戰的電報如雪片飛來，這給當時談判的雙方代表都帶來了極大的壓力。
在各方的壓力下了，中日談判也陷入了僵局，一拖便是四個月過去。日本人見在談判桌上無法取得進展，隨後便在東北、山東、福建沿海等地增兵，擺出一副談判失敗即開戰的架勢，並在5月7日提出最後通牒，限中國在48小時內對一至四號及其福建問題給予日本“滿意之答覆”，否則就要訴以“必要之手段”。
在這種情況下，袁世凱召集政府各機關首長開會，與會者包括副總統黎元洪、國務卿徐世昌、參謀總長及各部總長、各院院長等。在會上，袁世凱悲憤陳詞，稱在“國力未充、難以兵戎相見”的時候，目前只能暫時取辱，不然將重蹈甲午之覆轍。權衡利害，不得已接受日本通牒之要求，何等痛心！何等恥辱！經此大難後，大家務必以此次接受日本要求爲奇恥大辱，本着臥薪嚐膽的精神，做奮發有爲之事業。不然，十年之後，非但不能與日本一較高下，亡國之危險將更甚今日！
1915年5月9日，外交總長陸徵祥、次長曹汝霖及中方談判代表施履本將將“二十一條”的最後修訂本交給日本公使日置益，危機暫時化解。據當事人曹汝霖後來的回憶說：“當時，我心感淒涼，有一種親遞降表的感覺”。國恥面前，凡國人當身同感受。
儘管是大兵壓境之下的城下之盟，但若把日本提出的“二十一條要求”原件和簽訂後的新約相比，二者還是有宵壤之別的。在四個月的艱苦談判中，日本在各方壓力下自行取消了最兇殘的第五號要求;要求“所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國”的第四號刪除，改由中國自行聲明;第三號中的兩條刪除一條，第一、二號中的十一條中日本所要求的無限移民及日商課稅須得日本領事之同意，“中國方面絕對不能接受”，其他條文不是“留待日後磋商”，就是加進了限制條件，最後簽訂的實際上只有“十二條”。
即使是已經簽訂的幾條，後來也大多被袁世凱設法破壞掉。譬如允許南滿、東蒙地區中日雜居以及雜居地的商租權問題、聘請日本顧問諸問題，袁世凱就曾說：“購地租地，我叫他一寸地都買不到手;雜居，我叫他一走出附屬地，就遇到生命危險;至於警察顧問用日本人，我用雖用他，每月給他幾個錢罷了，至於顧不顧，問不問，權卻在我。其他各條，我都有破壞之法。”
袁世凱是個玩弄權術的高手，那這次是否有效呢？後來在東北的日本人曾這麼說過：“我們日本人在東北，被囚禁於附屬地界內，一步不敢出附屬地”;至於日本人向中國人購地、租地問題，更是談不上，據說是因爲袁世凱暗中制定了懲治國賊條例交給東北地方官員，所以日本人根本就買不到也租不到地。至於那些受聘的日本人員，他們也表示：“我等名爲顧問，其實絕無人顧，絕無人問。”
這裏有個人需要重點提一下，這就是後來的東北王張作霖。張作霖馬匪出身，後來投入軍隊，民國初年只是巡防營某路的統領，但“二十一”條簽訂後，袁世凱曾祕密派段芝貴去了幾次東北後，張作霖的勢力突然大增，並從德國洋行購買了大量的軍械，並聲稱：“只要有我在，日本人不敢出附屬地！”而日本人想在南滿、東蒙開發產業，也大都遭到張作霖的阻擾而極少施行。
張作霖和袁世凱在做事方式上頗有相像之處，兩個人都是梟雄，重權術，輕條規，袁世凱也對張作霖也有惺惺相惜之感。據袁世凱的女兒袁靜雪回憶，當時袁世凱對張作霖極爲籠絡，每次張作霖來，袁世凱都會在辦公室接見，而張作霖當時只是二十七師的師長，按理只能在居仁堂的樓下被接見。袁世凱用張作霖暗中抵制日本人，也成爲張作霖成爲東北王的開始。話說回來，對付日本這種虎狼之國，必須啓用張作霖這樣的梟雄人物，袁世凱在這方面還算是有用人之明。
日本的強蠻惡行引發了中國人民的極大憤怒，當時全國19個省的都督向中央表示支持的決心，他們不斷呼籲中央決不屈服日本壓力，而總統府也每天都要收到潮水般涌入的信件和電報，一時間民情沸騰，有抵制日貨的、有毀家紓難的，民衆的愛國情緒日益激昂。就連海外的留學生、僑胞等也紛紛奔走呼籲，堅決反對簽訂“二十一條”。
在長達八個多月的抗議浪潮中，日本成爲過街老鼠，不僅在經濟上受到重大損失，國際上也受到了美國和英俄等國的壓力，正如旅美歷史學家唐德剛所評價的：“日本雖然費盡心機提出滅亡中國的‘二十一條要求’，弄得臭名昭著，後來也只落得個雷聲大、雨點小的收場，爲天下笑。”
不僅如此，大隈重信也因爲未經御前會議就貿然提出“二十一條”、結果導致外交失敗(日本所認爲的)而下臺。接任首相的寺內正毅後來也不得不承認：“大隈內閣向中國要求‘二十一條’，惹中國人全體之怨恨，而日本卻無實在利益。”
儘管日本試圖將中國變成保護國的陰謀最終破產，但中國在這次危機中受損的程度也是驚人的，譬如延長旅大租期至九十九年等等，都是不可思議的、喪權辱國的。在條約簽訂的第二天，袁世凱在大總統申令中表示，該條約“創鉅痛深，引爲慚憾，己則不競，何尤於人。我之積弱召侮，事非旦夕，亦由予德薄能鮮，有以致之”，其中的無奈、慚愧之情，溢於言表。
如果結合當時的國際形勢、雙方實力對比來看，當時袁世凱所採取的外交和談判策略還算是可圈可點，後來歷史學家將“二十一條”認定爲袁世凱爲復辟帝制而採取的投日賣國行爲，這就未免言之不公了。正如張學良在“九一八”事變後所說的：“當年袁世凱應許‘二十一條’時，我是學生，一腔熱血，誓死反對;及至二十年後我執政，還不如人家”。
畢竟，在當時實力懸殊的情況下，逞一時之勇並非明智之策，而袁世凱也並沒有像宣傳中所稱的全盤接受“二十一條”;至於在談判中所做的巨大犧牲和讓步，實屬委曲求全的屈辱外交而非賣國性質。筆者並非有意爲袁世凱等人喊冤抱屈，乃歷史評判須以事實爲基礎，如果僅從忠奸之價值判斷，難免脫離事實之真相，對歷史人物也是不公道的。在民族感情受到傷害的情況下，參與談判的曹汝霖、陸宗輿(時任駐日公使)在“五四”運動時被愛國學生所追打，也是無可奈何之事。所謂“弱國無外交”，弱國的外交人員更是在火上烤也。
難能可貴的是，被袁世凱通緝而流亡海外的國民黨人如黃興、陳炯明、柏文蔚、鈕永建、李烈鈞等人，他們在國難面前非但沒有乘袁之危而共同倒袁，相反，他們卻選擇了公開呼籲同志“暫停革命，一致對日”。當時因政見相異而與孫中山一度失和的黃興，當時也拉下面子親自寫信給孫中山，勸他暫時“放棄討袁工作，免爲日本所逞”。這纔是真正的革命愛國者。
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