公章，古稱官印，是行使權力的信物，故又有“印信”的別名。公章是怎麼來的？又是如何發展的？
掌印成爲掌權的代名詞
從古書記載來看，官印的出現可以追溯到四千多年前的堯、舜時代。關於官印起源，漢代《春秋合誠圖》裏有這樣的記載：傳說堯與太尉舜坐在舟中泛遊，忽然，一隻鳳凰飛到他們面前，將揹負的圖書交給堯。這圖書裝在一個赤玉匣子中，長三尺，寬八寸，上有黃玉檢鬥，用繩子捆紮，兩端用泥封固，並加蓋了“天赤帝符璽”的印章。這說明，印章最早是作爲權力的象徵出現的。
比較完備的官印製度，形成於秦代，自丞相太尉到郡守縣令，都由國君在任命時授予官印，同時配發穿在印鈕上的絲帶，叫做“綬”，以便須臾不離地佩帶在身上。
秦末，天下大亂。項梁指揮項羽拔劍砍下殷通首級，“佩其印綬”，然後便自封爲新的郡守，行令各縣，“得精兵八千人”。這個憑印綬當官、認印不認人的制度，又爲漢朝所繼承。
漢武帝時，窮得連老婆也養活不起的朱買臣忽然被任命爲故鄉會稽郡守。當其回到下榻的會稽郡駐京辦事處時，吏員們仍把他當窮漢看待，不予理睬，直至發現他懷裏揣着印綬，“坐中驚駭”，馬上排好隊，一起跪拜。這種觀念的沿襲，便使“掌大印”、“拿印把子”成爲當官掌權的代名詞。
印綬制度的另一特徵，是以鑄印材料和綬帶顏色區別官階。如漢代，丞相太尉一級高官，金印紫綬;御史大夫及兩千石以上，銀印青綬;六百石以上，銅印黑綬;二百石以上，銅印黃綬。從晉代起，印綬制又改爲印囊制，綬囊用皮革製成，盛進官印後佩在腰間，以繡縷區別官階。
劉邦微時所幹的鄉亭小吏，倒也有“五兩之綸，半通之銅”的一方小印。所謂“半通”，是相對於“全通”而言的：漢制，凡二百石以上的官印，“皆爲通官印”，意思是具有發號施令的法律效力，“半通”，就當做具有一半法律效力來理解了。所以，劉邦領一個泗水亭長的“半通之銅”佩在腰間，搖來晃去，也挺神氣。
從官員之印到官府之印
當時人對官印的理解是官員之印，而非官府之印。印綬由官員隨身佩帶，除非因犯法、罷官等緣故例應追繳外，升官調職或告老病歿，都可帶走。中央因某個治事官職有缺而另授新官時，通常總是另鑄新印，所以官印上的文字書寫不可能長期保持統一。
這種一官一印的頒授辦法，一直到南朝宋時，纔有尚書左丞孔琳之上書提出疑問。他說，既然皇帝公侯的玉璽都是歷代遞用，並不使人懷疑他們是否擁有行使權力的資格，地位卑下的臣僚又何必非要把印綬佩在身上呢？宋武帝劉裕提倡節儉是出名的，便採納了這個建議。“鐵打的衙門流水的官”，官印移交制度，大抵就是從那個時候逐漸形成的。這種制度行之既久，給世人所帶來的觀念上的轉變，就是官印乃某個部門某級機關行使權力的信物，這就同現代的“公章”概念貫通了，雖然在習慣上仍舊以“摘印”來指稱罷官。
依循這種新的理念，更趨完備的官印製度的創立，應該說是發生在唐代。有個這樣的例子：西晉趙王司馬倫稱帝時，爲“取悅人情”，凡當年報名應試賢良方正、孝廉良將等文武各科的生員和16歲以上的太學生，以及各地州郡來京出差的吏員，一律免試授官，難以計數的官員，一概賜印，“金銀冶鑄，不給於印”，只好用木刻印章代替一時奇缺的金銀銅材，輿論乃有“白板之侯”的取笑(《晉中興書》)。
但是到唐初政體肇建時，作爲中央最高政令執行機關的尚書省，只有總辦公署(稱都省或都堂)和吏、兵兩部有印，其餘各部司都用尚書省的印信發遣公事。因爲官印只代表官府權力，而非官職，連左右僕射、侍郎郎中這等內閣首相、部長司長一級的高官，也無官印佩帶。直到武則天當國時，體制改革，各部司的行政獨立性加強，尚書省二十四司才分別置印。
相似的情況在其他部門也存在。唐德宗時薛之輿任諫議大夫，是隸屬中書門下的正四品高官。因爲並非一級行政機構，也無印信。薛以保密爲由打報告給皇帝：“諫官所上封章，事皆機密，每進一封，須門下、中書兩省印署文牒。每有封奏，人且先知。請別鑄諫院印，須免漏泄。”這話聽起來像是伸手討權，還含有同中書門下鬧獨立性的意思。未幾，此人被平調到中央大學做校長助理(國子司業)。
自德宗以後，內參密命，職權加重，號稱“內相”，最終形成了與中書舍人分掌“內製”、“外製”的格局，作爲一種標誌，便是在憲宗初年的翰林院單獨置印。官印脫離個人職級而完全成爲施政機關的公章，經歷了漫長的時間，從此，政出多元、職司重疊的麻煩大爲減少。
印製規格從唐朝起趨於周密
說到官印的規格，也有一個從紊亂到齊整的整飭過程。《古璽彙編》中戰國時的官印，一顆編號爲0007的“君之信璽”的邊長才兩釐米半，另一顆編號爲0227的“左稟”印章的邊長，倒有三釐米。再看《封泥彙編》中的兩漢官印，不僅低級官印比高級官印大得多，其印面形制也“百花齊放”，有的極爲方正，有的近似長方，有的四角呈弧形，還有圓形和橢圓形的，估計多爲因材治印，逮到一塊什麼樣的材料便做成什麼樣的印面。
至於印文的書寫以及自左分行還是自右分行的排列方式，同樣是五花八門，無章可循。當它們以整體形狀出現時，固然可從金銀材質、青黑綬色上區別規格，但一旦以封押形式反映在公文上，如非十分熟悉，困惑是無可避免的。
賈誼著《治安策》，揭述矯僞者詐取國庫近十萬石糧食，冒徵六百餘萬錢賦，騙乘官車驛傳郡國，應該說都與這些印製上的缺陷有很大關係。在形形色色的官印到處都是，甚至連離任或去世者曾經用過的官印也依然存在於世間的情況下，只要有人膽敢妄爲，辨別真僞還真不容易。
從官印設置從嚴控制的唐代起，印製規格也趨向周密。諸司之印一律用銅鑄，印體爲正方形。此外，官印上有把柄以方便鈐印的形制，即所謂“印把子”，也是在這個時候推行的。明代，各衙門印信俱由禮部鑄印局統一刻制，且有詳細的鑄、換、辨、驗條例，“凡在外文移到京，悉送鑄印局辨其印信真僞”。
當然也不能說這樣一來便能徹底杜絕詐僞，比如《儒林外史》第十九回中那位在浙江布政司當差的吏目潘三爺，爲幫助財主掠買婦女撈取酬謝，讓匡超人替他捏造一紙樂清縣署的公文，“家裏有的是豆腐乾刻的假印，取來用上”。不過這些花樣只能在基層玩弄，而且是在裏外勾結的條件下生效，要想去設有鑄印局可辨真僞的京師行騙，就不那麼容易了。
唐代起官印保管在府
官印的謹慎設置和保管，歷來是典章制度的重中之重。如宋代《職制律》關於機關申請置印的規定：“諸官司應鑄印記，先具以某字爲文，保明申所隸，再行審驗，關申尚書禮部。”如因舊損需換新印者，“給訖限，當日以舊印申納尚書禮部棰毀”，也有先銼去印面一個角，集中銷燬的。作廢公章仍完好保留在世間這種事情，絕對不允許發生。官印的保管方式，在秦漢魏晉一官一印的時代，各自隨身佩帶，朝夕不離。唐代起，印爲機關公章，保管在府。
官印的使用程式及責任人員，也有嚴格規定。以唐代中書門下即政事堂的“堂印”爲例，凡需要用印的公文，必須經主管長官判署、簽押，並經謄寫、校對後，再由“堂頭”(相當於政事堂的辦公廳主任)審覈，審覈無誤後，方可蓋印。
明朝宣德年間，御史李浚奉命赴浙江錢塘縣督辦糧儲事宜。當地的縣令是個陰險狡詐之輩，準備暗中設計陷害李浚。一次，縣令將自己的一名心腹安插到李浚身邊做僕役，僕役伺機偷走了官印。當李浚辦公用印時才發現官印被盜，經前思後想，他判斷官印被盜定與縣令脫不了干係。
爲找回官印，李浚的屬下提出帶人到縣令府中搜查，被其當即阻止。因爲這本是件沒有確鑿證據的事兒，若興師動衆鬧得滿城風雨，極有可能逼迫對方將贓物隱藏得更深或乾脆銷贓滅跡。冷靜下來，李浚拿定了主意。他盛情邀請縣令來府中擺宴慶賀。正當兩人酒酣耳熟之際，院內濃煙突起，僕人驚慌通報，家中着火。李浚連忙起身進密室取出印盒交給縣令並大聲吩咐：“官印重要，請妥替保管，明日送還，眼下救火要緊……”說完不容縣令推辭，離席救火而去。
自然，失火、救火都是李浚親手導演的一場戲，火勢當然不大，不久便被撲滅。而捧着空印盒回家的縣令卻坐臥不寧，徹夜難眠，左右爲難。若明日把空印盒原樣返還，很難說清自己接受時印盒裏面是空的。而弄丟了上司的官印，自己吃罪不起，勢必還會禍及全家。縣令越想越怕，只得把那枚剛剛偷來、預謀加罪李浚的官印重新放回印盒之內，第二天他不得不小心翼翼登門將官印完璧奉還。次日清晨，當看到印盒中安放着那枚失而復得、毫髮無損的官印，李浚與縣令兩人目光對視，心照不宣地笑了。
能做到如此謹慎，自然是達到了“印記不得委其胥吏”的要求。也因此，公章也逐漸給地方辦公帶來了麻煩。按照規定，各地方政府每年都要派上計吏到京師戶部彙報地方年度財政收支，經戶部審覈數目完全符合後，方許奏銷。錢穀數字如有分、毫、升、鬥“軋不平”，整本財務報表便要被駁回重造。重造報表不難，難的是必須蓋上原單位的官印纔算合法，這樣一個來回，就得多費個把月以至好幾個月的時間，才能了結。如此，不僅增添上計人員往返奔走的麻煩，也影響地方官員的政績考覈。手續繁瑣，也逐漸成爲大量使用公章的弊端。
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